信用监管标准化发展探讨

    信用监管是社会信用体系发展到一定阶段提出的监管方式，也是信用信息有效应用和发挥信用价值的重要途径。
    梳理信用监管的提出与演进过程，不难发现，信用监管是伴随社会信用体系的逐步建立和完善而相应发展起来的，信用监管也是促进社会信用体系建设的应用环节、打通信用信息管理全链条闭环的重要手段。因此，信用监管的提出是顺应社会信用体系发展过程的必然，也是推动信用信息应用、深化信用体系建设的重要举措。
    01 信用监管的特点分析
    信用监管的本质是监管部门基于市场主体信用状况对其采取差异化监管的一种方式和手段，目的是让监管关口前移，提高监管效能，提升治理水平。
    从信用监管的概念分析，在2008版《信用基本术语》国家标准（GB/T22117-2008）中，信用监管（credit supervision；credit monitoring）的定义是政府主管部门对信用主体、信用服务机构及信用活动实施的监督管理。而在修订后的2018版GB/T22117-2018《信用基本术语》国家标准（GB/T22117-2018）中，信用监管（credit supervision）的定义已经修订为基于信用主体的信用状况实施的管理方式。从监管的主体、对象、规则、手段、效果来看，修订后的信用监管术语，对原有术语定义的相关内容进行了扩展。据此，信用监管的特点可以简单梳理为以下几个方面：
    一是信用监管的依据是法律法规和标准规范，是共同认同的普适规则，侧重合规性监管；
    二是信用监管的基础是信用信息的共享共用，信用监管的过程可以简单理解为信用信息记录、归集、共享、评价、应用、修复等过程，是信用信息的全过程管理；
    三是信用监管的手段是融入传统监管措施、建立以信用为重要参考和依据的新型监管机制，加大失信成本，强调对信用风险的识别和管控；
    四是信用监管的作用不是针对某一环节，而且覆盖市场主体全生命周期、贯穿事前事中事后监管的全过程监管；
    五是信用监管的参与方是多元主体，既有监管方和监管对象，还有多部门和社会力量共同参与，是多元协同监管；
    六是信用监管契合数字时代发展特点，充分借力大数据等技术支撑，实现线上线下联动监管、基于信用风险的精准监管和智慧监管。
    通过对信用监管特点的分析理解，可以更加深入认识和把握信用监管的实质，在社会信用体系建设法治化、规范化的发展要求下，加强对信用监管特点的把握，更有助于借力标准化手段规范和协同信用监管工作。
    02 信用监管标准化的作用
    《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）明确提出建立健全全国统一的信用监管规则和标准，将信用监管中行之有效的做法上升为制度规范，抓紧制定信用监管急需的国家标准。《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）提出进一步明确信用信息范围，依法依规实施失信惩戒，提高社会信用体系建设法制化、规范化水平。《国家标准化发展纲要》指出：“标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面。标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着基础性、引领性作用。”国家发改委副主任连维良提出以信用为基础的新型监管机制的重点内容之一就是法治化、标准化、规范化的监管机制。由此可见，标准化的重要性以及在信用监管工作中发挥的作用将愈加明显。
    信用监管要求支撑形成数据同步、措施统一、标准一致的信用监管协同机制。信用监管关注的要点在于：信用信息范围的界定、失信行为和主体的认定、信用监管措施的规定、信息主体权益保护的约定等方面。从标准化作用发挥的角度而言，作为社会信用体系建设的重要基础性技术支撑，一方面，从当前信用信息管理的规范性出发，信用监管标准化围绕信用信息归集、交换、共享、应用等方面制定相关信用信息标准，解决信用信息准确界定和规范使用问题，为规范信用信息征集和使用提供重要保障；另一方面，作为落实信用监管相关法规政策的重要制度补充，通过制定相关信用管理的实施标准，细化完善信用监管的相关要求，从可操作性角度推动信用监管机制的落地应用。因此，信用监管标准化的作用突出体现在规范数据、厘清规则、统一措施、协同管理上，围绕信用信息管理主线上的标准化需求，重点解决部门间信用监管的数据统一、信息融合、资源共享和业务协同问题。
    03 信用监管标准体系建设
    标准体系是为标准的制修订和实施进行规划，并提供依据，既是标准化的顶层设计工作，又是标准化的前期基本建设工作。根据GB/T13016-2018《标准体系构建原则和要求》，标准体系是“一定范围内的标准按其内在联系形成的科学的有机整体”。从建立信用监管标准体系来看，现有的社会信用国家标准体系，实际上已经从一定层面解决了部分通用类信用信息、信用管理、信用服务的标准化问题，但从信用监管的应用场景来看，还需要聚焦当前信用监管的工作实际和业务需求，进一步校准信用监管的信息范围、应用措施和管理方式。
    按照社会信用国家标准体系建设的三个维度要求，信用监管的标准体系，应重点考虑信用监管的作用过程（信用信息管理过程）、标准化对象（信用监管的应用主体）和重点内容（或面向的重点领域），搭建涵盖各方参与主体、贯穿事前事中事后全过程、面向具体应用场景需求的标准体系架构。同时，信用监管标准体系体现的是监管的共性要求，可以向具体行业和领域辐射，相关行业和领域原则上按照统一的信用监管标准要求实施，具有特殊要求的行业和领域可在参考信用监管统一标准的基础上，提出特殊监管需求，但总体原则和尺度保持协调一致。通过建立信用监管标准体系，进一步规范信用监管标准化的对象、内容和要求，从系统性、逻辑性和发展性视角为制定信用监管重点标准提供方向和依据。
    04 信用监管标准化发展
    信用监管标准化涉及信用监管领域已经制定、正在制定和未来需要制定的一系列关键技术标准。在构建信用监管标准体系框架的基础上，还应从标准体系建设关注的基础标准、急需标准和重点标准的现实需求来分析信用监管的标准化问题，确定标准制定的轻重缓急。
    （一）事前信用监管标准化
    在事前监管环节，标准化问题涉及信用监管信息的范围界定、信用承诺应用、信用报告应用等方面。其中，在信用监管信息界定方面，目前已发布国家标准GB/T39441-2020《公共信用信息分类与编码规范》和GB/T41195-2021《公共信用信息基础数据项规范》，可在此基础上根据监管要求，进一步细化不同市场主体的公共信用信息征集目录，解决信用监管信息的界定和现实需求；在信用承诺应用方面，比较典型的标准化方式是制定统一规范的信用承诺格式规范要求，分清信用承诺的类型和应用场景，并明确信用承诺的后续监管要求，目前该方面国家标准尚处于空白；在信用报告应用方面，目前正在制定《公共信用信息报告编写指南》（计划编号：20213201-T-469），在此基础上，还可根据事前审查环节的目的和要求不同，研制具体应用场景要求的信用报告规范，通过信用报告的标准化，将信用报告作为信用监管的事前重要审查手段，可以有效推动信用报告的异地互认。因此，从事前监管环节而言，信用监管信息界定方面的标准作为基础标准应有序制定，信用承诺应用方面的标准属于急需标准应加快制定，信用报告应用方面的标准属于重点标准应按需制定。
    （二）事中信用监管标准化
    在事中监管环节，标准化问题涉及建立信用记录、综合评价、分类监管等方面。其中，在信用记录方面已发布国家标准GB/T40478-2021《企业信用监管档案数据项规范》，同时信息征集方面已发布国家标准GB/T34830.1-2017《信用信息征集规范第1部分：总则》和GB/T34830.2-2021《信用信息征集规范第2部分：内容》，但目前在信用记录建档管理的标准化方面还不够完善，需要制定涉及信用档案建设和管理要求的标准；在综合评价方面，目前已提出制定《公共信用综合评价指标》的标准化需求，但面向具体应用领域，如市场监管信用风险评价指标等尚未涉及，还应进一步研制面向应用场景和需求的评价标准；在分类监管方面，该部分是信用监管的核心，需要确定分类监管的原则、尺度和统一要求。近期，市场监管总局出台的《市场监督管理行政处罚信息公示规定》（国家市场监督管理总局令第45号）是分类监管的一类措施，但涉及部门联动的协同监管，还需要进一步规范。因此，从事中监管环节而言，信用记录方面的标准作为基础标准应有序制定，综合评价方面的标准属于急需标准应加快制定，分类监管方面的标准属于重点标准应按需制定。
    （三）事后信用监管标准化
    在事后监管环节，标准化问题涉及失信惩戒对象认定、联动惩戒措施、信用修复等方面。其中，在失信惩戒对象认定方面，基本依据都是各部门出台的法规制度，如近期市场监管总局出台的《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》（国家市场监督管理总局令第44号），提出了市场监管领域严重违法失信名单的认定依据，可以在此基础上提出失信惩戒对象认定的一般要求，以便统一各部门的尺度和监管措施。在联动措施方面，特别是部门联动、社会联动方面，在出台部门规章的基础上，还需制定统一的联动监管标准达成共识，明确联动措施的实施对象、措施内容等，推进联动协同监管的效果。信用修复方面也是急需标准化的问题之一，涉及信用修复的分类、渠道、方式等。目前各部门陆续出台了信用修复办法和措施，但操作层面差异明显。如国家发改委出台的《关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》（发改办财金〔2019〕527号），规定的信用修复应用范围比较具体，并不适用于其他各类信用修复的内容。如近期市场监管总局出台的《市场监督管理信用修复管理办法》（国市监信规〔2021〕3号），是面向市场监管领域的信用修复要求。有必要统一规范信用修复的类别、原则、渠道和修复方式，为统一修复措施的实施和应用提供有效指导。因此，从事后监管环节而言，失信惩戒对象认定方面的标准作为基础标准应有序制定，联动惩戒措施方面的标准属于重点标准应按需制定，信用修复方面的标准属于急需标准应加快制定。
    05 结语
    信用监管标准化是一项持续性、系统性工程，也是一项基础性工作。
    伴随信用监管机制的不断深入，标准作为信用监管参与各方协商一致的产物，对于监管对象、监管主体、监管规则来说将发挥愈来愈重要的引导和协同作用，特别在信用信息界定、信用信息管理、信用评价指标、监管措施应用、信用修复等方面发挥规范统一、业务协同的作用。加强信用监管标准化，构建推动信用监管高质量发展的标准体系，借助标准化手段，加强信用监管标准化，将全面支撑信用监管工作的规范、有序、协调发展。